如果中國是一家上市公司，應(yīng)如何讀懂財報？

假如中國政府是一家上市公司，或許我們可以將全國“兩會”看成是一年一度的股東大會。那么，在這場大會上，政府應(yīng)該向公眾披露哪些信息呢?

是稅收情況，支出情況?還是土地資產(chǎn)賣了多少，哪些央企上繳了利潤?或者，各地政府借了多少債務(wù)，能不能及時償還?又或者，發(fā)展消耗了多少資源，承擔(dān)了哪些代價，未來能不能可持續(xù)?

假如公眾是政府的股東，這些問題的答案，公眾可能希望全部都知道。那么，現(xiàn)在我們知道多少?

看懂預(yù)算

探索國家財報的旅程，從預(yù)算報告開始。

3月9日，由第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的中國財政預(yù)算報告將公布。在中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君看來，預(yù)算報告會告訴人們，政府今年的收入、支出以及債務(wù)規(guī)模，將會各占GDP多大比重，這是衡量政府當(dāng)年規(guī)模的指標(biāo)。

從2014年開始，預(yù)算報告包含四本賬本：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和全國社會保險基金預(yù)算。簡單來說，四個賬本的主干，分別涉及稅收和非稅收入、土地資產(chǎn)、央企資產(chǎn)和中央社保資金——地方的國企資產(chǎn)和社保資金仍游離于賬本之外。

即便如此，四個賬本還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！罢A(yù)算報告與上市公司披露的財務(wù)報告不同，只是財務(wù)報告中的一套財務(wù)數(shù)據(jù)，如果建立類似上市公司的財務(wù)信息披露制度，政府需要建立正式的財務(wù)報告制度?！蓖跤壕f。

王雍君解釋，財政收支數(shù)據(jù)是流量，政府資產(chǎn)和負(fù)債是存量數(shù)據(jù)，中國政府擁有龐大的資產(chǎn)，而且政府債務(wù)規(guī)模也非常引人關(guān)注，如果只公布收支，沒有資產(chǎn)負(fù)債的數(shù)據(jù)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

在這個方向上，中國正趕路。

直到1997年之前，中國政府只有一般公共預(yù)算這一個賬本，當(dāng)年13項(xiàng)政府性基金被納入預(yù)算，政府賬本變?yōu)閮蓚€。十年后的2007年，國有資本經(jīng)營預(yù)算單獨(dú)編制，預(yù)算報告擁有了三本賬本。到了2014年，全國社會保險基金預(yù)算開始編制，成為現(xiàn)在的四本賬本。

然而代表委員拿到的預(yù)算報告，是三份厚度不同的文件。

白色，35頁，滿是文字，這是政府預(yù)算報告;黃色，150頁，這是預(yù)算報告的“解讀本”，以彩圖和漫畫形式為主——2014年開始“兩會”代表委員人手一本，被認(rèn)為是財政部應(yīng)對預(yù)算“看不懂”抱怨者的創(chuàng)新之舉;紅色，350頁，純表格，這是詳細(xì)的政府總預(yù)算表。

中國政府的“資金鏈”是否健康?錢準(zhǔn)備往哪里花?這三份預(yù)算文件會告訴你答案。

2015年預(yù)算最大的變化在于赤字率有所擴(kuò)大：比2014年增加2700億元，赤字率從2014年的2.1%提高到2.3%。這句話出現(xiàn)在白色的政府預(yù)算報告中。

赤字率的擴(kuò)大在許多人的意料之中，被認(rèn)為是2015年積極財政政策的一個主要手段。不過，曾擔(dān)任財政部財科所所長的中國財政學(xué)會副會長賈康認(rèn)為，赤字率提升還可以考慮力度更大一點(diǎn)，因?yàn)樽钚碌慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行表現(xiàn)顯示，下行的壓力非常嚴(yán)重。

“未來實(shí)施積極的財政政策，中國還有很大的空間，有必要的話，要動用這個空間。”賈康說，如果按照歐盟3%赤字安全控制來說，中國還有0.5個點(diǎn)以上的空間;另外，中國的公共負(fù)債率有更大的空間，實(shí)際負(fù)債率如果按照40%左右來算，按照歐盟60%債務(wù)基準(zhǔn)，還剩下將近20個點(diǎn)的空間。

“公共負(fù)債率如果提升10個點(diǎn)，60多萬億GDP里頭就有6萬多億的空間，政府要用這個空間舉債，資金使用上能‘四兩撥千斤’的引導(dǎo)效應(yīng)，這叫做可用、可觀。”他說。

赤字率的擴(kuò)大，反映在預(yù)算報告上，則是政府賬本的“一增一減”。2015年四本賬本中的一般公共預(yù)算賬本，收入增速調(diào)低了1個百分點(diǎn)，支出增速則調(diào)高了1.1個百分點(diǎn)。從支出增長來看，節(jié)能減排補(bǔ)助資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代職業(yè)教育增幅最高，分別為40.4%、33.5%和24.6%。

王雍君表示，從政府的收支總量和增長，判斷哪些支出增長比較快，支出最快的部分就反映了未來中國政策的重點(diǎn)，即政府更加重視;而政府的支出結(jié)構(gòu)，哪些支出的比重比較大，比如民生支出，進(jìn)一步反映了政府在民生政策上的優(yōu)先級別、輕重緩急。

2015年，四本賬本發(fā)生了一些變化。政府性基金預(yù)算中的11項(xiàng)被列入一般公共預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的占比有所提高，四本賬本開始成為一個可以互相打通、互有補(bǔ)益的有機(jī)體，這是今年開始實(shí)施的《新預(yù)算法》所要求的。

不過，在很多財稅專家看來，這四本賬本除了一般公共預(yù)算外，其他還是有些粗略，可以改進(jìn)的地方很多。比如讓中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇覺得遺憾的是，政府性基金并沒有把每一項(xiàng)基金的收支都列出來，只是有個總體數(shù)目。上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授鄭春榮則發(fā)現(xiàn)，金融國企收入沒有被放到國有資本經(jīng)營預(yù)算賬本里，卻出現(xiàn)在一般公共預(yù)算賬本的非稅收入一欄。

這距離《新預(yù)算法》所要求的預(yù)算編制要規(guī)范、完整、有效，仍有一段距離。

鄭春榮還注意到，社會保險基金預(yù)算賬本里，財政補(bǔ)貼增長過快——2013年至2015年增長率分別達(dá)到17.5%、14.6%和15.3%?！吧绫；鸬呢斦a(bǔ)貼已經(jīng)占到2015年財政預(yù)算收入的7%，成為剛性增長，而中國人口老齡化高峰尚未到來，從這個角度看，社保制度有必要改革。”鄭春榮說。

仍在蹣跚學(xué)步的預(yù)算報告，透露了中國經(jīng)濟(jì)每年的成長方向與可能需要修正的短板。但要對經(jīng)濟(jì)肌體了解更多更深，需要更精密的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這正是醞釀中的政府資產(chǎn)負(fù)債表所要解答的問題。

看懂負(fù)債

相比預(yù)算報告，大多數(shù)人對事關(guān)政府“家底”的資產(chǎn)負(fù)債表更顯陌生。“資產(chǎn)負(fù)債表這張表在財政部門并不受重視，最早從企業(yè)引進(jìn)過來，基本都是市局各個平行行政部門來填寫?！币晃坏胤降呢斦块T主管告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。

直到2011年，政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作才提上日程。當(dāng)年，財政部國庫司印發(fā)了政府資產(chǎn)負(fù)債表試編指南，文件不對外公開，僅限于全國財政系統(tǒng)，試編工作開展多年一直相當(dāng)“低調(diào)”。當(dāng)年選定包括北京、浙江、江蘇、天津等在內(nèi)的12個省級政府，2012年從12個擴(kuò)大到23個省級政府，到2014年要求全部省級政府啟動試編政府資產(chǎn)負(fù)債表?！罢摹业住烤故嵌嗌伲怂忝恳患壵馁Y產(chǎn)和負(fù)債，就是資產(chǎn)負(fù)債表，資產(chǎn)加負(fù)債等于損益，就是把每一級政府每年報的GDP、財政收入——年度的增量部分，與每年資產(chǎn)負(fù)債的存量加在一起，除去一些可能的損失?！必斦控斦茖W(xué)研究所研究員王澤彩說。

實(shí)際上，北京市早在2013年就完成了10個區(qū)縣資產(chǎn)負(fù)債表的試編;湖南省2014年14個市州本級都開始試編政府綜合財務(wù)報告，并選擇了19個縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn);安徽省則已經(jīng)將試編范圍擴(kuò)大到省本級及14個市和部分縣(區(qū))，其中馬鞍山審計(jì)局今年還首次開展了開發(fā)區(qū)政府綜合財務(wù)報告試編的審計(jì)工作?！柏斦恳蟮胤秸龅胤秸Y產(chǎn)負(fù)債表?，F(xiàn)在中央政府也在試編資產(chǎn)負(fù)債表，通過政府資產(chǎn)負(fù)債表，顯示資產(chǎn)和負(fù)債是不是均衡?！必斦控斦茖W(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，不過，目前還沒有地方披露過地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。

試編工作啟動迅速，但成效卻是褒貶不一。趙全厚告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，從2014年開始試編資產(chǎn)負(fù)債表，首先負(fù)債方面的認(rèn)定就是問題?！澳男儆谡畟鶆?wù)，哪些屬于其他債務(wù)，還有體制對財政收入的劃分不穩(wěn)定，也就是某個稅種，現(xiàn)在歸地方政府收入，過段時間可能會有所變化。再有就是存量的資產(chǎn)，比如國有土地是否就屬于某一級政府等等。因此，現(xiàn)在地方政府試編制的資產(chǎn)負(fù)債表都是淺層次的?！彼f。

事實(shí)上，政府會計(jì)系統(tǒng)主要采用收付實(shí)現(xiàn)制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，無法為編制政府綜合財務(wù)報告提供充分的技術(shù)支持。經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，目前地方編制的資產(chǎn)負(fù)債表，只是把確定的資產(chǎn)和確定的負(fù)債編制，比如地方所屬企業(yè)的資產(chǎn)，體制規(guī)劃的稅收收入，但在一些情況下，土地和自然資源不好劃定，暫不編入資產(chǎn)負(fù)債表。

鄭春榮認(rèn)為，政府資產(chǎn)負(fù)債表能較好地顯示公共部門的財務(wù)狀況，相對于政府預(yù)算報告的統(tǒng)計(jì)而言，在范圍上更廣、更全面。

但政府的負(fù)債比較清楚，資產(chǎn)就不一定。鄭春榮表示，由于地方政府最大的一塊資產(chǎn)是土地和資源，這是沒有二級市場的資產(chǎn)。賣一塊地市一個價，地都賣了，卻不是一樣的價格，資產(chǎn)是很多，卻沒辦法變現(xiàn)，因?yàn)闆]有二級市場。

盡管問題不少，但時間已經(jīng)不多了。

按照去年通過的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，2018年中國將在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，全面開展政府綜合財務(wù)報告編制工作，建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系，制定發(fā)布政府財務(wù)報告審計(jì)制度、公開制度等。

這個工作將在2020年完成。屆時所有的地方政府，可能也包括中央政府，都將定時向民眾披露自己的財務(wù)狀況——那時，政府會變得類似一家管理規(guī)范的上市公司嗎?

財報的意義

“可以說，有了政府資產(chǎn)負(fù)債表，上級政府對下級政府的管理和考核將更加科學(xué)合理。例如，現(xiàn)在一些地方政府官員通過騰挪公共部門資產(chǎn)來掩蓋財政赤字，這種方法在資產(chǎn)負(fù)債表下就行不通了。又例如，官員把舉債建設(shè)的功勞算在自己頭上，把還本付息的責(zé)任拋給下一任官員，這種行徑在資產(chǎn)負(fù)債表的分析上也容易暴露無遺。”鄭春榮說。

但顯然，中國急迫地試圖建立資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財務(wù)報告制度，并不會簡單地出于政績考核的需要?！白畲蟮娘L(fēng)險是地方債，地方現(xiàn)在融資平臺進(jìn)入末期，而且沒有人會去違規(guī)，現(xiàn)在限額的限定是個大問題。要考慮2015年地方支出和債務(wù)償還，以及未來存量債務(wù)如何消化。通過發(fā)行新債償還舊債，只是暫時行為。”楊志勇說。

審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億，其中地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬億;僅2015年一年，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為18577億。

2015年的預(yù)算報告指出，今年將繼續(xù)發(fā)行地方政府債券4000億元，并增加1000億的地方專項(xiàng)債務(wù)限額。但僅僅依靠每年5000億的地方債券，還債是不夠的，需要進(jìn)一步尋求市場的力量。

財政部已經(jīng)意識到了這一點(diǎn)。2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在全國“兩會”新聞發(fā)布會上表示，經(jīng)過試點(diǎn)看到了效果，今后絕大部分地方債務(wù)要準(zhǔn)備自發(fā)自還，要推出地方的資產(chǎn)負(fù)債表，并對地方政府的信用進(jìn)行評級。2014年，中國在10個地區(qū)開展了地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。

王雍君認(rèn)為，目前正在積極開展的地方債自發(fā)自還試點(diǎn)，將對編制政府綜合財務(wù)報告形成倒逼機(jī)制，地方政府不僅僅要公開財政預(yù)算報告，還應(yīng)該定期披露經(jīng)審計(jì)的財務(wù)報告。

“如果地方政府要發(fā)行債券，必須編制資產(chǎn)負(fù)債表，讓投資者明了其財務(wù)狀況，否則誰敢買地方政府債券?”鄭春榮說。

另外，長期研究社會保障和養(yǎng)老政策的鄭春榮認(rèn)為，中國政府的債務(wù)不僅體現(xiàn)在當(dāng)下的財務(wù)狀況，更是一個經(jīng)時間積累的各種財政負(fù)擔(dān)的集合。“政府資產(chǎn)負(fù)債表能在一定程度上反映未來的財務(wù)狀況。特別是從負(fù)債方來看，未來需要支付的債務(wù)還本付息、社會養(yǎng)老金、公務(wù)員年金都應(yīng)該在資產(chǎn)負(fù)債表中有所體現(xiàn)”。

他表示，以社會保險基金為例，國家財政對其的補(bǔ)貼已經(jīng)由2012年的6000多億增長至2014年的8000多億，2015年或許會安排接近1萬億。而這只是每年保險費(fèi)收入和基金支出之間的缺口，并不包括長期以來個人賬戶“新人交、老人用”所產(chǎn)生的代際缺口。

“需要把政府的承諾或者責(zé)任，未來的醫(yī)療保險、養(yǎng)老金缺口，貼現(xiàn)到現(xiàn)在，資產(chǎn)負(fù)債表才能準(zhǔn)確地反映公共部門的財務(wù)狀況。”鄭春榮說。

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